在航空业的发展历程中,机场是不可或缺的重要组成部分。在航空业发展早期,当地或国家政府必须为机场提供必要的资金援助。当时机场被认为是建立当地荣誉的标志之一。在上个世纪80年代以前,机场私营化还只是停留在理论阶段。各种各样的规定限制和安全条例让不少有意投资者望而却步。1987年英国当时的柴契尔首相建议通过公开上市的方式出售BAA(英国机场管理当局),这在当时可谓是开天辟地之举。当时上市交易额达到19亿美元,这迅速引发了机场私营或私有化的浪潮。1989年,纽约州准备出售其管辖下的机场,当时FAA专门成立了特别工作小组,准备建立私营化后的机场运营准则,但由于种种原因不得不否决了该项提议,这对于美国而言是一次不小的打击。

然而全球并没有在困难险阻面前停顿下来。上个世纪90年代,奥地利和丹麦出售了部分机场权益,并将部分运营服务项目外包出去。英国则继续高歌猛进地推行机场完全私营化方针。到了1996年,实际上欧洲在此问题上领先全球,其次是澳大利亚,通过出售墨尔本、布里斯班和佩思机场,该国收入共超过26亿美元。玻利维亚在此期间将其国内三个主要机场通过长期租赁的方式转让了管理权。随后德国的杜塞道夫、义大利的那不勒斯和罗马也将机场部分权益出售。

在北美,机场私有化的过程一波三折。在加拿大,机场的管辖运营权已经从国家手中转移到了当地政府手中(非赢利机构)。

纽约州的Albany郡准备将其机场租赁给私营机构,但最终被FAA否决,类似的情况在巴尔的摩、波士顿、洛杉矶和纽约也出现了。

唯一的例外是印的安那波利斯国际机场。尽管该机场并不能通过租赁的方式实施私营化,但1995年它成功地将“机场管理合同”外包给了一家私营机构。随后成功的管理让机场名声大噪。

通过这些先行者的开拓性工作,各国也开始高度关注机场今后的发展趋势。那时私营化主要通过以下三种方式:

■上市公开交易;部分权益上市出售

■租赁、租借

■外包服务或管理合同

这些方式应该成功的案例还是占了绝大多数。比如BAA在头十年的私有运作过程中大刀阔斧实施变革积极帮助航空公司拓展国内外业务,BAA承担了全英国71%的客运量,可谓为英国航空业发展立下了汗马功劳。

在9?11事件之前各国对机场私营化普遍持有乐观积极情绪。比如说有一次“全球机场私有化研究调查表”指出:“美国的航空公司越来越倾向于自己拥有和私营机场候机楼”。美国纽约甘迺迪国际机场中十个候机楼中的9个都是由航空公司负责管理的。就连FAA在9?11事件之前也预测今后全美机场95%的员工将在私营公司中工作。然而骇人听闻的9?11事件让全世界航空业发展笼罩上了深深的阴影。美国虽然加强了机场中的保安措施,但并没有阻止全球机场私营化的发展浪潮。迄今为止已有超过20个国家已经实施或宣布准备实施机场私有化项目,其中包括澳大利亚,中国,加拿大,丹麦,德国,匈牙利,日本,马来西亚,纽西兰,新加坡,南非,瑞士,奥地利、阿根廷,墨西哥,智利等国。

一、私有化方式

机场是全球商业运输系统的重要支撑。航空公司的客货源运输,没有了机场就成为了无源之水,无本之木了。因此各国都全力以赴地打造本身的机场品牌。

随著全球化日益加深,各国客源交流、货源互通有无成为必然的发展趋势。在这样的全球背景之下,机场管理者也想方设法通过改善机场设施,提升产品和服务来吸引更多的客户。比如香港机场管理局行政总裁彭定中先生这样认为:“机场不单是方便客人上机下机,载货卸货的地方,机场应该成为一个充分整合人流、物流、商流、资金流、资讯流的汇流中心,作为机场的管理人,我们的任务是需要把这些整合在一起。21世纪机场的业务就是有关流程的管理。我们需要明白我们的客户是谁?他们需要什么?我们怎么能满足他们的要求。要做到这一点我们也要重新界定我们机场的市场,创造一个便利的环境,使乘客可以从深圳经香港到纽约。”由于机场管理者的资金有限,完全依赖于政府投资是无法满足机场所需的投资。在这种背景下,私人投资就摆上了政府的议事案头,这同时和各国放松公用事业的管制是息息相连的。

各国政府逐步意识到私人投资不但可以解决资金上的缺口,而且私人管理具有更好的商业运营优势。值得注意的是机场私营化并不是简简单单的一项公用事业的私营化,这实际上是一种全新的商业模式,取代了以前以非赢利为目的,提供公共服务的模式。机场也可以赢利!机场不仅仅只局限与客货源运输。就连彭定中先生也认为:香港机场首先应将自身建设成一个商贸城市,用以吸引更多的过往和中转旅客;以及在给这些旅客提供更好的服务同时使得他们更多地消费;同时吸引香港本地的客人到机场消费。

在以赢利为主的商业模式中,机场的概念和范围发生了变化,不再只局限于机场这个狭隘的地理意义上的概念了。为了产生正向的投资回报率;私营管理者会竭尽全力千方百计拓展收入来源(当然这是一定的管制范围之下,而不是我们常常听到的机场商品是天价的新闻)。

目前机场私营化主要有两种模式:

■像希思罗机场那样的完全私有化,政府只有“1个股份”,但拥有法律规定的决定权。

■类似奥克兰、法兰克福和史基浦机场,是由政府所有,但完全公司化运作的模式,这些机场和其它企业一样照章纳税。

实际上,从私人投资者来说,对机场投资是一项具有吸引力的业务。整个全球经济已是逐步走向有序增长的良性循环,运输量也相应水涨船高,机场作为整个航空运输链条中不可或缺的一环,从中也受益匪浅。除此之外,机场相对具有垄断地位,或接近完全垄断的地位这项投资是能够产生良好的收益的。

二、案例——丹麦哥本哈根机场

这是一个相当成功的私营化案例,根据多次的行业和第三方机构的调查:机场的收费下降了,服务质量提升了。特别是乘客的满意度和以前相比有了大幅的提高。一个独立的调查表明:在全球收费排名前50位中,哥本哈根机场排名第26位,在国际航协2003年所进行的客户满意度调查中,该机场位列全欧洲第一,全球第二。

丹麦政府对机场私营化采取了分步骤逐步推进的方案。1994年机场25%的股份公开上市发行;1996年再次发行24%。请注意这两次加起来一共才49%。但是政府的持股率已经从51%下降到34%,没有哪一家投资者和投资机构能持有10%以上的股份。自从私营化之后,机场运营商也开始竭尽全力大力拓展业务,目光已不再局限于本国业务,开始投资海外,比如中国和墨西哥。

从2003年至2008年的年度中,政府专门制订了一个全新的经济管制机制,该机制的核心内容是设立了一个为期三年的价格最高限额,如果机场和航空公司之间通过协商谈判能够达成此限额之下的价格则更佳。这项私营化方案的实施有赖于有效的经济管制和合理的机场管理,这促使了有关机场收费的降低和保持了较高的服务标准。

三、私营化步骤

从传统上,机场私营化的第一步是将服务、运营和餐饮业务进行外包,这最终可能是整个管理业务的外包。通常而言,机场在实施私营化战略可以采用以下三种步骤:

■BOT模式(建设-运营-移交),这也是工程项目中常见的模式,通常用于新机场。在实际中,BOT常常是“长期租赁”的一种模式。建设方所承建或改进的项目之后,就负责管理运营,一定时期后再移交给新的接任者。建设方通常(除非是新机场)是负责自己所承建的项目,不太可能是管理整个机场。

■特许经营权——特许经营协议通常是长期的租赁合同,有时包括整个机场系统。但我们更常见的是机场将部分功能(比如停车业、餐饮业等)作为特许经营模式。目前这种形式已经成为了全球的主流方式之一。可以说许多机场已经成功的实施了此战略,并且取得了良好的效果。

■出售(完全的私有化或分阶段分步骤的私有化;或是部分出售权益)和引入战略投资者。出售战略的形式也多种多样。引入战略投资者的最大好处是定期通过改善改进机场产品和服务增加机场价值。战略投资者应具有丰富的行业经验和管理技能、咨询技巧,能够帮助机场迅速改善自身能力。从而机场能够将剩下股份在公开市场出售中卖一个好价钱。香港机场已斥资20亿元收购萧山机场35%股权,德国法兰克福国际机场计划收购宁波栋社机场25%股份,香港机场获准采用先租赁后入股的方式与珠海机场进行合作等等,都显示出这种发展趋势。

国际航协专门出版过一份有关机场私有化的白皮书。在书中提出了这样的观点:“不能光从机场出售中所获得的最大收益来衡量是否成功,而应该以机场私有化能否为旅行大众创造一个具有成本高效的以及合适的质量服务,以此来判断这场交易是否真正成功。”为此,国际航协专门总结归纳了“机场私有化的十项关键原则”:

1、在机场私有化一开始就将客户作为至关重要的利益相关者引入到整个过程之中,通过机场和客户之间协商好的流程,在完全透明的状况下,共同讨论有关出售计划、财务规划、经济管制等。

2、更高效的管理是机场私有化成功的关键所在。

3、将机场所有权交给私营部门时,更佳的政府管制和企业治理将日益发挥重要作用。

4、私有化可能造成垄断。独立的、健康的经济管制是必需的。

5、最成功的经济管制在于这些管制者背后也要有独立的类似“竞争委员会”等机构进行监督。

6、经济管制者有时候擅长从现有的资产中赚取最大的价值,但不擅长于在新的投资项目中确保成本高效。这需要引起注意。

7、从一开始就应该建立激励机制、成本高效和持续改进的机制。

8、为了确保高质量同时成本高效的服务,有必要提前制订好服务水平协议(或类似的机制)来确保服务质量标准得到保持和改进。

9、必须建立防止不公正的资产评估和双重计税方式的机制,以免加重航空公司和乘客的负担。

10、让客户参与整个机场改制过程是至关重要的。

实际上,这些原则也将是我国机场改革的参考建议。2002年3月3日,国务院正式发布《关于印发民航体制改革方案的通知》,机场将全部实现属地化管理。此后数年,民航总局先后撤销了23个民航省(区、市)局,将除了北京首都国际机场、西藏贡嘎机场及邦达机场的机场全部移交地方政府管理;原来的“民航总局—地区管理局—省民航局—航站”四级管理体制,亦改变为“民航总局—管理局”两级体制。“属地化改革”之意,在使机场摆脱原来的事业单位或事业单位、企业管理的定位,解决我国机场整体效益不高的问题。

但是总体而言,我国的机场行业总体效益低下的根本问题并没有得到有效解决。2003年6月,国家审计署曾对全国12个重点机场和38个支线机场进行审计和调查,发现这些重点机场中有九个亏损,其中六个严重亏损;38个支线机场中,更有37个亏损。1950年建国初期,国内只有36个民用运输机场;而这个数字到了2004年,就跃升到了137个。其中39个年旅客吞吐量在100万人次以上,所完成的旅客吞吐量占全部机场旅客吞吐量的93.5%;年货邮吞吐量在万吨以上的机场也有39个,占全部机场货邮吞吐量的98.4%。就在这137个民用运输机场中,年旅客吞吐量在100万以下的中小机场就占据了94个,占全部通航机场的70%,旅客吞吐量却只占全国的6.4%。更值得注意的是,这些中小型机场,大部分处于亏损状态,经营困难。

面对这样的情况,我国民用航空总局政策法规司曾表示:具备商业化运营条件的大型机场,可借助国内外资本市场融集机场建设发展资金,并实行商业化运营、管理;对于全部实行商业化运营有困难,但经营性项目效益较好的中型机场,可将公益性项目与经营性项目分离。公益性项目可由政府投资,经营性项目则实行商业化运作;而对于完全不具备商业化运营的小型机场,则要借助包括各种形式的补贴和扶植,特别是各级政府对机场的补贴和扶植,来保证他们的生存。

这意味著,中国机场的改革已经开启,而经营管理模式的创新和机场投融资体制的多元化,将是今后国内机场改革的重点。或许借鉴和参考国际上的做法将有利于我们少走弯路和错路。这也是本文的主要目的。

倪海云航空物流专题